Segunda-feira, 30 de Janeiro de 2006
A sustentabilidade da Segurança Social




Em Portugal, o sistema público de Segurança Social para trabalhadores privados é considerado como pertencendo à categoria dos sistemas puros de 'pay-as-you-go', baseado apenas num pilar. Ou seja, é um sistema cujo financiamento assenta primordialmente nas contribuições recebidas pelo Estado, pagas por empregados e empregadores, que financiam directamente as pensões de reforma pagas pelo Estado no mesmo momento.

Ora, atendendo à tendência de envelhecimento da população, reflexo do aumento da esperança média de vida e da redução dos índices de fertilidade, verifica-se que o rácio de dependência das gerações mais velhas tem tendência a aumentar. Ou seja, o número de idosos (indivíduos com mais de 65 anos) tem tendência a representar uma proporção cada vez maior dos indivíduos activos (com idades entre os 15 e os 64 anos).

Neste contexto é importante aferir periodicamente sobre a sustentabilidade do sistema de previdência, tendo em conta as mais recentes informações e projecções sobre a dinâmica demográfica, dado que este deve autofinanciar-se, como aliás está expresso na Lei de Bases da Segurança Social. É neste âmbito que surge o Relatório sobre a Sustentabilidade da Segurança Social, incluído no Relatório do Orçamento de Estado para 2006. Este estudo utiliza as projecções demográficas elaboradas pelo Eurostat para a população portuguesas em 2004, e realça a evolução desfavorável da dinâmica populacional entre as projecções elaboradas em 2002 e as de 2004.

De facto, de acordo com os dados mais recentes, a população residente deverá decrescer a partir de 2020 e o índice de dependência dos idosos aumenta mais rapidamente do que nas anteriores conclusões do Eurostat – em 2050 haverá menos de 2 indivíduos em idade activa para cada idoso; actualmente a proporção é de cerca de 4 para 1.

Para além da dinâmica populacional desfavorável, o estudo apresentado reformula também as hipóteses macro assumidas no anterior relatório de sustentabilidade, realizado em 2002, admitindo um menor crescimento do produto, menor produtividade, salários inferiores e desemprego mais elevado. De uma forma genérica, o cenário do Relatório de Sustentabilidade, com base nas hipóteses formuladas no PEC 2005-2009, parece-nos credível e realista. Todavia, a concretização de um cenário macro de partida menos favorável tem como consequências a degradação do saldo da Conta de Segurança Social no imediato, a que se aliam os efeitos induzidos pela dinâmica demográfica prevista.

Entre as hipóteses consideradas destacamos um crescimento de 2% para o PIB real para o período de 2010 a 2050, pressupondo aumento gradual da produtividade do factor trabalho; desaceleração do crescimento do emprego a partir de 2010, tendo em conta a implementação de políticas de envelhecimento activo; crescimento dos salários reais em linha com a evolução da produtividade. Adicionalmente, as projecções financeiras apresentadas para a Conta da Segurança Social, têm já em conta as seguintes medidas entretanto adoptadas pelo actual Executivo: a subida da taxa normal do IVA de 19% para 21% cuja receita adicional foi afecta em 50% a receitas da Segurança Social até 2009; o aumento da remuneração de referência das contribuições dos trabalhadores independentes para 1,5 salários mínimos já em 2005; o ingresso dos novos funcionários públicos no regime geral da segurança social a partir de 2006; resultados das medidas de combate à fraude e evasão; a suspensão e revogação da legislação que permitia a antecipação da idade da reforma.

De acordo com o enquadramento descrito, os resultados do relatório agora apresentado apontam para a necessidade de recorrer ao Fundo Especial de Regularização da Segurança Social já em 2007 e para um esgotamento deste em 2015. Se o PIB crescer em média 2.4% ano no período de 2010 a 2050, o défice efectivo do regime contributivo, no longo prazo, ascenderia a 3% do PIB; caso a economia crescesse a metade desse ritmo, o défice aumentaria para cima dos 5% do PIB. Uma vez esgotado o FERSS, o sistema previdencial teria de ser financiado directamente pelo Orçamento de Estado.

Recordamos que o limite máximo para o défice público admitido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento são precisamente os 3% o que significaria que excluindo as contas da previdência, as contas do Estado teriam de estar equilibradas, mesmo na hipótese mais optimista em que o PIB cresce acima dos 2%.

Finalmente, refira-se que o relatório faz uma abordagem à possibilidade de se vir a instituir um segundo pilar no sistema de pensões, ao considerar cenários para a introdução do designado plafonamento contributivo, ou seja tectos contributivos. Assim, foram definidos limiares de 5 e 12 Salários Mínimos Nacionais (SMN); o primeiro definindo o patamar a partir do qual o contribuinte poderia optar por sair do sistema de previdência público, o segundo a partir do qual não seria possível a contribuição para o regime público de pensões. Refira-se que a criação deste plafonamento passaria certamente pela instituição de contribuições compulsórias para fundos de capitalização privados ou públicos, o chamado segundo pilar. Todavia, de acordo com o Relatório agora apresentado, a introdução desta medida não contribui para a redução dos défices no longo prazo, pois a quebra de receitas de contribuições que não serão arrecadadas pelo Sistema é superior à redução de despesas de pensões que esta medida proporciona no longo prazo. Pelo que não se decidiu avançar no sentido de um segundo pilar, pelo menos nos moldes considerados.

...A opinião da OCDE

A OCDE é um dos organismos internacionais mais atentos ao problema das reformas dos sistemas previdenciários, efectuando estudos regulares não só sobre a sua sustentabilidade financeira no longo prazo, como também acerca da adequação social dos sistemas públicos de pensões. Exemplos de questões abordadas são, designadamente, o problema das transferências de rendimento através e entre gerações, saber se o sistema protege ou não da pobreza, saber como os sistemas tratam as pessoas com baixos rendimentos ou que não trabalharam ou ainda analisar a fiscalidade dos reformados.

Neste contexto, vale a pena recordar algumas das observações ao sistema previdencial português, inseridas no último relatório sobre Portugal (Economic Survey 2004). Refira-se ainda que algumas das críticas então formuladas fazem actualmente menos sentido, designadamente acerca do cenário macroeconómico de base, dado que no último estudo sobre a sustentabilidade do sistema de segurança social o Executivo partiu de um cenário para o crescimento económico, desemprego e aumentos de produtividade, mais prudente por comparação com o cenário oficial anterior. No entanto, parece-nos que vale a pena recordar outras observações que ainda fazem sentido no actual contexto:

• A OCDE aponta para a necessidade de simplificar as regras do sistema de pensões, para que os beneficiários tenham a noção da sua real situação; ora, as alterações à Lei de Bases da Segurança Social de 2000 e 2002, estabelecendo um regime transitório para a fórmula de cálculo das pensões, consoante os anos até à reforma de cada beneficiário, veio tornar ainda mais complexas as regras. Recordamos que a nova fórmula de cálculo de pensões tem em conta toda a carreira contributiva (máximo de 40 anos) enquanto a anterior considerava para cálculo da pensão pecuniária os melhores 10 anos entre os últimos 15 de contribuições.

Para garantir os direitos adquiridos foi introduzida uma cláusula de salvaguarda para proteger os indivíduos que no final de 2001 já tinham completado 15 anos de serviço e para todos aqueles que começaram a trabalhar antes de 2002 e atingem a idade de reforma antes do final de 2016. Para estes indivíduos o montante da sua pensão será o mais favorável entre 3 alternativas: a) a fórmula antiga; b) nova fórmula; c) a fórmula de transição que corresponde à média ponderada da antiga e da nova fórmula, em que os ponderadores são o número de anos de contribuições até e após 2001, respectivamente. Os trabalhadores que começaram a exercer funções antes do final de 2001 e se reformam depois do início de 2017 obtém uma pensão que resulta do valor mais favorável entre as duas opções seguintes: a) nova fórmula; b) fórmula de transição. Para indivíduos que entraram no mercado de trabalho após 2002, aplica-se o novo método de cálculo.

• A OCDE reconhece que apesar do custo que acarreta o processo de convergência das pensões mínimas mais baixas até uma determinada parcela do salário mínimo nacional, a verdade é que as pensões mais baixas ainda se encontram abaixo do limiar mínimo de pobreza (60% do rendimento médio disponível nacional per capita).

• Mas apesar de a fixação de pensões mínimas ter como objectivo aumentar o rendimento dos mais pobres, este é um instrumento perverso para efeitos redistributivos, pois apenas cerca de 31% das pessoas pertencentes a famílias que auferem de pensões mínimas de reformas são pobres, de acordo com um estudo recente;

• Em 2004, a OCDE considerava que apesar das medidas já adoptadas, a abordagem gradual que as autoridades adoptaram na reforma do sistema de pensões gerou resultados pouco satisfatórios e tímidos atendendo à urgência e seriedade do problema. A inclusão de fortes desincentivos às reformas antecipadas, a indexação das pensões ao andamento dos preços em vez de aos salários e o aumento da carga fiscal sobre os rendimentos das pensões, são algumas das sugestões deste organismo, algumas das quais estão agora em fase de plena implementação.



publicado por psylva às 17:19
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