Domingo, 11 de Setembro de 2005
Novas democracias e semipresidencialismo


Aníbal Cavaco Silva no Expresso

«É importante que a natureza híbrida do sistema semipresidencial não envolva uma partilha do poder executivo, contrariamente ao que acontece em França. A actividade executiva do Presidente da República deve ser muito limitada.»

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OS RESULTADOS económicos são cruciais para o sucesso dos processos de transição e consolidação democrática, em particular uma elevada taxa de crescimento, que possibilite a redução do desemprego e a melhoria do bem-estar da população, e uma distribuição do rendimento socialmente justa. Para alcançarem estes objectivos, as novas democracias têm, normalmente, de prosseguir políticas eficientes em três áreas fundamentais: estabilização macroeconómica, reformas estruturais e provisão de bens e serviços sociais.

A estabilidade macroeconómica, que inclui taxa de inflação baixa e controlo do défice público e dos desequilíbrios externos, é uma importante condição necessária ao crescimento económico sustentado.

Por outro lado, a consolidação democrática exige reformas económicas profundas, dirigidas ao aumento da eficiência económica e da produtividade dos factores de produção, ao reforço do potencial de crescimento, à melhoria da competitividade nos mercados externos e à inserção da economia nacional no sistema económico e financeiro mundial. Em geral, é necessário levar por diante mudanças nos sistemas financeiro, fiscal e de segurança social, assim como a privatização de empresas públicas e a liberalização dos mercados.

O desenvolvimento equitativo exige que os Governos assegurem uma adequada provisão de bens e serviços sociais, principalmente nas áreas da educação e da saúde, e adoptem políticas que impeçam o agravamento das desigualdades no rendimento e no consumo das famílias.

O debate sobre a qualidade do sistema de relações entre os poderes legislativo e executivo deve ter em conta os incentivos políticos à promoção daqueles objectivos nacionais e à implementação das reformas necessárias, ao mesmo tempo que a natureza democrática do regime e o Estado de direito são mantidos, os direitos das minorias são respeitados e a coesão social é preservada.

Nesta perspectiva, é altamente conveniente que o sistema de Governo favoreça a estabilidade política, a eficiência do processo de decisão, a coerência nas decisões dos poderes legislativo e executivo, políticas financeiras correctas, a concertação social e a compatibilidade entre a alternância de Governo e a preservação das regras básicas do sistema económico.

A transparência das instituições públicas, a fiscalização do Governo, o controlo da actividade dos políticos e a flexibilidade na resolução de eventuais crises políticas são também importantes para a qualidade dos resultados económicos.

Não é possível afirmar com segurança qual o sistema de Governo que fornece os melhores incentivos para que as novas democracias alcancem bons resultados económicos. Nas democracias em transição, é provável que o risco de resultados menos positivos seja maior no caso de um sistema presidencialista puro. Podem surgir conflitos entre o poder executivo e o Parlamento, devido a uma eventual fragmentação partidária, dando lugar a incoerência nas políticas, atrasos nas reformas estruturais e dificuldade na aprovação de políticas fiscais e de despesa pública adequadas. Para os autores Cintra e Lacombe, «os sistemas presidenciais são atreitos a colocar no poder executivo maiorias contrárias à do Parlamento».

Além de mais, um Governo presidencialista tende a prestar menor atenção à equidade distributiva e a ser menos aberto à promoção do diálogo com os parceiros sociais. Este aspecto pode ser da maior importância para implementar as reformas estruturais necessárias e evitar as tensões sociais.

Um sistema semipresidencial, em que o Governo depende não só da confiança do Parlamento mas também da confiança de um chefe de Estado directamente eleito pelo povo, pode ser mais benéfico para a consolidação da democracia. Mas é importante que a natureza híbrida do sistema não envolva uma partilha do poder executivo entre o Presidente e o primeiro-ministro, contrariamente ao que acontece em França. A actividade executiva do Presidente deve ser muito limitada.

Em Portugal, o Presidente da República nomeia o primeiro-ministro, tendo em conta os resultados eleitorais, e pode demitir o Governo quando tal se torne necessário para assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas, depois de ouvido o Conselho de Estado. Os ministros são nomeados pelo Presidente sob proposta do primeiro-ministro. O Governo só está em pleno exercício de funções se o seu programa não for rejeitado pelo Parlamento. O Governo pode ser derrubado pela aprovação de uma moção de censura. O poder de dissolver o Parlamento pertence ao Presidente. O facto de o Presidente ser directamente eleito pelo povo confere-lhe uma especial legitimidade e uma acrescida capacidade de intervenção e influência política, apesar de não dispor de autoridade executiva. O risco de eventuais conflitos entre o Presidente e o Governo afectarem a eficiência e a coerência das políticas não é, normalmente, elevado. O Governo dispõe de amplos poderes de legislar por decreto, mas está sujeito ao controlo político quer do Parlamento, que pode chamar os decretos a ratificação, quer do Presidente que, além do poder de veto, pode pedir a intervenção do Tribunal Constitucional.

O sistema semipresidencial pode, portanto, através da acção e influência do chefe de Estado, induzir um desempenho mais eficiente do Governo e maior transparência política, assim como pode estimular o consenso nas decisões e impedir a tentação de um Governo maioritário ignorar a voz dos partidos da oposição e os interesses das minorias. O Presidente da República favorece o equilíbrio do sistema de Governo, facilita a resolução de crises políticas e desempenha um importante papel moderador, contribuindo para reduzir as tensões sociais e para impedir eventuais atitudes extrademocráticas de grupos oposicionistas.

O sistema eleitoral é um elemento-chave da estabilidade política. Nas democracias em transição, o equilíbrio entre a representatividade e a governabilidade não deve tornar demasiado difícil a tarefa de formar um Governo maioritário. Pela mesma razão, e também para garantir a coerência das decisões, é benéfica a existência de partidos coesos.

Um sistema eleitoral maioritário simples não parece o mais adequado para a consolidação democrática, porque impede a representação parlamentar de correntes de opinião política significativas e enfraquece a disciplina partidária. Parece preferível um sistema proporcional mitigado, que não favoreça a fragmentação partidária. Torna mais fácil a formação de governos maioritários, ao mesmo tempo que assegura um nível razoável de representatividade.

Em Portugal, só foi possível implementar as reformas estruturais exigidas pela modernização económica quando um só partido, o Partido Social Democrata, obteve uma maioria no Parlamento, nas eleições de 1987, o que aconteceu pela primeira vez depois da restauração da democracia, em 1974. O método de Hondt, que vigora nas eleições parlamentares, exige que um partido obtenha cerca de 44% dos votos para conseguir uma maioria de deputados no Parlamento. Há quem defenda a alteração dos círculos eleitorais, de modo a que uma maioria parlamentar possa ser alcançada com uma percentagem de votos um pouco mais baixa, tal como acontece em Espanha.

Em conclusão: o sistema semipresidencial, em que o chefe de Estado não dispõe de autoridade executiva, combinado com um método eleitoral proporcional que não dificulte a formação de maiorias parlamentares, parece ser a melhor solução para alcançar os resultados económicos que são essenciais para fortalecer a consolidação das novas democracias.

Nota - Este texto foi escrito em Setembro de 2003, no âmbito do Clube de Madrid, como comentário ao documento «The role of executive and legislative relations in the democratic consolidation» de A. O. Cintra e M. B. Lacombe.


publicado por psylva às 12:53
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